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2月1日，陕西省首部黄帝陵保护管理的专门地方规章——《陕西省黄帝陵保护管理办法》（以下称《办法》），经陕西省人民政府常务会议审议通过后正式施行。笔者就该《办法》出台的必要性和重大意义等问题，分别采访了陕西省政府和省法制、文物、祭陵等相关方面的负责人。
敬仰始祖
中华民族的人文始祖轩辕黄帝是我国原始社会末期一位伟大的部落首领，是开创中华民族文明史的先祖。我国巍然屹立于世界四大文明古国之列，与黄帝开创中华文明的功勋分不开。位于陕西省中北部黄陵县城北约一公里处桥山之巅的黄帝陵，就是中华民族人文始祖轩辕黄帝的陵寝。黄帝陵所在的桥山，山体浑厚，气势雄伟。桥山下有沮水沿山环绕，水中有山，山水相连；山上有八万多棵千年古柏，四季常青，郁郁葱葱。轩辕黄帝的陵冢就深藏在桥山之巅的古柏之中。黄帝陵古称“桥陵”，为中国历代帝王和著名人士祭祀黄帝的场所。
据记载，公元前442年就开始祭祀黄帝；自唐大历五年（770年）建庙祀典以来，黄帝陵一直是历代王朝举行国家大祭的场所。1962年，黄帝陵被国务院公布为首批全国重点文物保护单位，在“古墓葬”序列的编号中排列第一，故被世人称之为“天下第一陵”。2002年，黄帝陵景区又被国务院公布为国家重点风景名胜区。近年来，在陕西省委、省政府和省发改委、省文物局、黄帝陵基金会及当地市县政府、黄帝陵景区等高度重视下，黄帝陵景区得到不断整修和保护，陵区的环境面貌发生了巨大变化。
势在必行
黄帝陵是先祖给我们中华儿女留下一份丰厚的物质文化遗产和宝贵的精神财富，黄帝陵也是海内外炎黄子孙祭祖和谒陵的重要场所，保护区范围内保存着大量珍贵文物。黄帝陵墓冢和“桥山龙驭”碑、“汉武仙台”及轩辕庙院内的“黄帝手植柏”、“挂甲柏”等名碑、古柏都是弥足珍贵的国宝级文物。
桥山之上有8万余株千年古柏，是我国最大的次生侧柏林区，也是世界上独一无二的古柏林自然景观区。目前，黄帝陵景区的保护管理面临着保护区内外各类产业无节制开发、桥山生态环境恶化、旅游资源过度利用等诸多问题。同时，随着经济社会和文化建设的不断发展，黄帝陵又越来越受到海内外炎黄子孙的关注和敬仰。
据黄帝陵基金会副理事长宋祖华介绍，黄帝陵区保护总面积为25平方公里，黄帝陵整修工程自1992年开始实施，目前已经进入了保护维修的重要阶段。截至2009年底，累计接受社会各界捐赠1.458亿元(含实物折价460万元)。自2004年起，遴选的5位年度主祭人一共捐资2500万元人民币，其中港资占海外捐赠资金的首位。因此，规范黄帝陵的维修、捐款、祭祀等活动显得十分必要。
为了更好地保护、开发和利用黄帝陵，按照陕西省政府领导的指示精神，省公祭黄帝陵工作委员会办公室根据《文物保护法》等法律法规的规定和黄帝陵保护工作的实际情况，起草了《陕西省黄帝陵保护管理办法》。省法制办将《办法》书面征求了省发改委、省公安厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省林业厅、省文物局、省决策咨询委等单位和各设区市、黄陵县政府的意见，并组织相关领导和专家赴黄陵县进行实地调研，召开了省政府相关部门参加的座谈会。
省法制办依照《文物保护法》和其他有关法律法规要求，在广泛征求意见的基础上，再次对10个设区市、杨凌示范区、省政府有关部门的书面意见和座谈会上有关部门提出的建议在修改《办法》时予以采纳和吸收，按照立法技术要求对《办法》进行了多次修改和审定。省法制办认为，制订《办法》规定的立法依据充分，指导思想明确，与国家的法律法规没有抵触，符合陕西省帝王陵墓保护工作的实际，具有较强的针对性和操作性.
解决问题
《办法》的正式出台施行，进一步明确了黄帝陵景区内目前迫切需要解决的诸多问题，为黄帝陵的保护、管理和利用工作以及做好拜谒祭祀活动提供了可资参照实施的现行地方规章。
《办法》确定了黄帝陵的保护范围和建设控制地带。保护范围是指黄帝陵园、轩辕庙院以及所处的桥山山体与山前空间；建设控制地带是指包括桥山周围山体、沮水两岸沟峪、黄陵县城以及周围景区景点。《办法》第三条规定“黄帝陵保护区北至黄帝陵陵冢以北海拔1021米高地南侧，东至刘家川以东的东山岭岭脊，南至汉代周家洼遗址北，西至老虎尾巴村西”。该范围是根据1993年陕西省人民政府、建设部、国家文物局联合审定批准的《整修黄帝陵规划大纲》规划的保护区范围确定的，并与正在规划设计的《黄帝陵文化园区规划设计方案》的规划范围一致。
《办法》明确了祭祀活动的相关要求。祭祀黄帝陵是中华民族的历史传统，是民族凝聚力的象征，祭祀、拜谒应按照相关要求严格进行。但是由于本《办法》只是一部政府规章，其规定的内容和权限在《中华人民共和国立法法》等有关法律法规中有明确规定不得超越。因此，在《办法》中只对祭祀、拜谒活动进行了原则性的要求。《办法》第九条规定“黄帝陵是中华民族的人文始祖轩辕黄帝的陵寝，是海内外炎黄子孙寻根祭祖的场所。祭祀、拜谒活动应当庄严、有序，有利于传承中华文明，有利于促进中华民族的团结”。第十五条规定“黄帝陵区应当保持宁静、肃穆，不得使用汽笛，不得利用敲鼓鸣钟进行经营活动，限制使用高音喇叭”。“黄帝陵保护区内的文物古迹和有关文献资料、书法作品等均属国家所有，受法律保护”。
《办法》明确了陵区的执法主体。按照黄帝陵现行的管理体制，《办法》第六、第七、第八条对黄帝陵保护执法主体进行业务归口规范，将陕西省黄帝陵管理机构的省文物、公安、住房和城乡建设、林业、旅游等部门、延安市政府和黄帝陵管理局、黄陵县政府的职责分别进行细化。目前，由于省政府没有明确黄帝陵的管理部门，《办法》仅将省级黄帝陵管理部门名称表述为“陕西省黄帝陵管理机构”，便于今后明确了省级管理部门后可直接按照《办法》规定履行职责。
《办法》明确了相关法律责任。黄帝陵保护涉及文物保护、消防安全、城乡规划等方面，许多条款在相关法律法规中已有规定。《办法》在第二十五、第二十六条中只对涉及黄帝陵园防噪音要求和工作人员玩忽职守提出了具体的处罚要求；对其他违反本《办法》的行为，按照《文物保护法》等相关法律法规的规定进行处罚。
《办法》第二十五条规定实施行政处罚的机关为黄帝陵管理局，该单位属于延安市政府设立的事业单位，根据《行政处罚法》第十八条、第十九条规定，该单位可以按照政府规章规定，受延安市政府委托实施行政处罚。
意义重大
2009年11月23日，陕西省人民政府第28次常务会议审议通过了《办法》；12月29日，该《办法》以陕西省人民政府令第143号发布；从2010年2月1日起，该《办法》正式开始施行。这是迄今为止，陕西出台的第一部关于黄帝陵保护管理的地方性规章。
该《办法》共计28条，内容明确了立法目的、适用范围、保护范围、保护原则和部门职责，对在黄帝陵保护区内的规划建设、文物和生态保护、护林防火、新立碑（碣）、经营活动和陵区防噪音等方面都提出了明确要求，并对黄帝陵祭祀活动、接受捐赠资金管理和违规违法行为处置都作了规范。
陕西省人民政府副秘书长周玉明说，黄帝陵是中华儿女共同景仰的民族圣地，保护、管理、建设好黄帝陵是陕西3700万三秦儿女的神圣职责。陕西制订的《办法》是一部指导思想明确、可操作性强的地方规章，将为黄帝陵的保护管理、规划建设、旅游开发等方面提供强有力的保障。他希望该《办法》能得到社会各界的广泛关注，能得到全社会的共同遵循。他强调，黄帝陵是全中华儿女共同的精神家园，在《办法》的规范下，黄帝陵的圣地氛围将更为浓郁，必将在弘扬中华文化、增进民族团结、促进社会和谐发展中发挥更为重要的作用。文物部门相关负责人表示，目前陕西已探明的各时期帝王陵墓多达70余座，是我国大遗址的重要组成部分和优秀文化遗产，特别是黄帝陵、秦始皇陵和汉十一陵、唐十八陵等众多帝王陵在中国和世界上具有重大影响。《陕西省秦始皇陵保护条例》已于几年前正式施行，今年2月1日《陕西省黄帝陵保护管理办法》又开始实施，标志着陕西以帝王陵和都城遗址为重点的大遗址保护工作步入法制化轨道，必将为陕西其它帝王的保护管理起到借鉴和示范作用。特别是该《办法》出台将对切实有效地保护黄帝陵墓和周边的环境风貌、制止人为破坏和过度开发、弘扬中华民族的历史文化和增强民族凝聚力等方面产生重要的影响。（秦文）
